東(dong) 莞培育了水鄉(xiang) 新城、常平、塘廈等組團中心。圖為(wei) 城市副中心之一的塘廈鎮區。 

    《東(dong) 莞市城市總體(ti) 規劃(2016-2030年)》成果草案(以下簡稱“總規草案”)描繪了未來15年東(dong) 莞城市定位、空間格局的藍圖。
　　在城市定位上，總規草案提出了“國際製造名城、現代生態都市”的目標定位，提出了努力從(cong) “中間城市”向“區域中心城市”轉變的策略。
　　在內(nei) 部空間布局上，東(dong) 莞首次以“經濟區”理念統籌城市發展，形成了“一中心四組團”的新組團格局。
　　這也成為(wei) 總規草案對城市總體(ti) 規劃上的最大亮點。
　　A
　　東(dong) 莞城市新坐標
　　2001年，《東(dong) 莞市城市總體(ti) 規劃(2000—2015)》獲批。東(dong) 莞定位為(wei) 珠江入海口東(dong) 岸重要的地區性中心城市、信息技術產(chan) 業(ye) 化基地和曆史文化名城，以國際製造業(ye) 為(wei) 特色的現代化中心城市。
　　時隔14年，總規草案提出“國際製造名城、現代生態都市”的目標，與(yu) 以往定位相比，延續了製造業(ye) 名城的定位提法，突出了生態文明在未來城市發展的引領作用，強化了東(dong) 莞的自然山水資源特色，也是貫徹建設珠三角世界級都會(hui) 區城市群的要求。
　　東(dong) 莞定位三大“關(guan) 鍵詞”
　　東(dong) 莞市城鄉(xiang) 規劃局表示，與(yu) 15年前相比，國家宏觀發展形勢、東(dong) 莞現實條件都發生了巨大變化，正處於(yu) 社會(hui) 經濟全麵轉型發展的關(guan) 鍵時期。在此背景下，東(dong) 莞新城市發展目標有三大關(guan) 鍵詞。
　　“製造”是作為(wei) 東(dong) 莞最有競爭(zheng) 力的、帶有城市品牌意義(yi) 的和實體(ti) 經濟基礎地位的特色，需要繼續保持和突出強調 。“國際製造名城”是對以往“國際製造業(ye) 名城”的深化，強調“製造”而不是“製造業(ye) ”。東(dong) 莞要以製造業(ye) 為(wei) 立市基礎，依靠創新，發展高端先進製造產(chan) 業(ye) ，打造世界製造中心，從(cong) 單純的“世界工廠”轉變成為(wei) “國際製造名城”。
　　“生態”是東(dong) 莞城市可持續發展的重要保障。珠三角地區城鎮發展方向已由過去“講速度、拚規模”轉向了“講質量、拚環境”。生態環境質量的高低是東(dong) 莞在珠三角區域競爭(zheng) 中能否保持核心競爭(zheng) 力的關(guan) 鍵要素。
　　“都市”是貫徹省委省政府攜手港澳建設珠三角世界級都會(hui) 區城市群的要求。東(dong) 莞作為(wei) 珠三角世界級都會(hui) 區的重要組成部分，應充分發揮和利用東(dong) 莞獨特的區位、產(chan) 業(ye) 、配套優(you) 勢，大力培育城市功能，為(wei) 市民提供高質高效的公共服務。
　　珠三角城市群的“區域中心”
　　在城市規劃空間格局上，總規草案提出“分區統籌、強心育極、對接灣區、聯係廣深”空間發展策略，構築“沿江、麵海、環山、多組團”的城市特色風貌空間。
　　在“對接灣區、聯係廣深”中，東(dong) 莞要努力從(cong) “中間城市”向“區域中心城市”轉變。
　　東(dong) 莞處於(yu) 穗莞深發展走廊，是廣深兩(liang) 個(ge) 特大城市之間的中間城市，具有典型的通道型特征。東(dong) 莞區域幹道以南北向為(wei) 主，城市內(nei) 部過境交通和對外交通的比例較高。
同時，大部分的區域性重大基礎設施如機場、港口、重大交通樞紐等主要依賴於(yu) 周邊城市提供。
　　市規劃局認為(wei) ，東(dong) 莞城市空間呈現外向性空間結構，未能形成獨立的空間體(ti) 係，中心服務職能不完整。
　　與(yu) “中間城市”相比，區域中心城市要有相對完整的中心服務職能，要有一個(ge) 強大的城市中心，還應具有一定影響力的區域綜合樞紐。而區域中心城市擁有一定範圍的區域腹地，與(yu) 腹地間形成較為(wei) 緊密的經濟聯係。
　　為(wei) 了實現“區域中心城市”的目標，東(dong) 莞首先需要一顆強壯的心髒。中心城區是代表東(dong) 莞參與(yu) 區域競爭(zheng) 、與(yu) 周邊城市進行“品質之爭(zheng) ”的重要載體(ti) ，對於(yu) 提升東(dong) 莞城市核心競爭(zheng) 力，帶動周邊地區發展至關(guan) 重要，毫無疑問要承擔此重任。
　　未來東(dong) 莞將從(cong) 被動接受輻射，到主要承擔區域服務職能，重點突出東(dong) 莞作為(wei) “國際性采購展貿和區域物流配送中心、珠三角產(chan) 業(ye) 服務基地和創新創業(ye) 基地、珠江口東(dong) 岸休閑消費中心”區域職能定位。
　　東(dong) 莞瞄準的不能僅(jin) 是廣深
　　市規劃局表示，對東(dong) 莞的定位中要正確認識在國家和區域重要戰略機遇期中的地位，要參與(yu) 珠三角世界級都會(hui) 區城市群建設。
　　為(wei) 此，東(dong) 莞要打造綜合交通樞紐體(ti) 係，加強與(yu) 周邊地區的對接，提升東(dong) 莞在珠三角和深莞惠的區位優(you) 勢。同時，完善高快速路網骨架係統，強化中心城區、各組團之間以及鎮街道路的銜接優(you) 化。完善各組團內(nei) 部道路係統，構建以組團中心為(wei) 核心，聯係各個(ge) 鎮街、功能層次分明、道路級配合理的城市道路網絡。
　　省政府辦公廳公布的《實施珠三角規劃綱要2015年重點工作任務》中提出，要提升珠三角城市群建設水平，提出要推動“廣佛肇+清遠、雲(yun) 浮”、“深莞惠+汕尾、河源”、“珠中江+陽江”三個(ge) 新型都市區建設。
　　觀察人士認為(wei) ，“區域城市中心”依然沒有擺脫在廣深中尋找生存空間的思路。東(dong) 莞的應當把目光放得更長遠一些，在“深莞惠+汕尾、河源”的“3+2”都市圈中給自己更高的城市功能定位，不僅(jin) 僅(jin) 是接受廣深輻射，也要向周邊擴散東(dong) 莞的影響力。“作為(wei) 區域中心的東(dong) 莞，不能是‘大珠小珠落玉盤’式的散落珍珠，而應當成為(wei) 串聯‘3+2’都市圈這串‘手鏈’中那關(guan) 鍵的一顆。”
　　B
　　城鎮群中心“3+6”
　　伴隨著工業(ye) 化的快速強力推進，東(dong) 莞32個(ge) 鎮街迅速實現“就地”城鎮化，客觀上促成了東(dong) 莞組團式的城市格局。
　　2008年市政府工作報告提出，啟動新一輪的城市總規修編。之後，“一主三副兩(liang) 支點”被提出，“一主”即主城區;“三副”即虎門、常平和塘廈，以其為(wei) 城市副中心;“兩(liang) 支點”即鬆山湖和虎門港。
　　而總規草案將未來東(dong) 莞劃分為(wei) “一中心四組團”，形成了不同於(yu) 東(dong) 莞以往任何時期的新型組團，確立了3大城市核心和6個(ge) 組團中心，形成“3+6”的城市新格局。
　　“經濟區”統籌的必然之路
　　長期以來，東(dong) 莞傳(chuan) 統的城鎮片、山區片、丘陵片、水鄉(xiang) 片、沿海片和埔田片的片區式組團劃分並沒有得到根本改變。以鎮域經濟為(wei) 主的格局下，土地、能源、產(chan) 業(ye) 布局及城鎮規劃等瓶頸日益凸顯。
　　市規劃局認為(wei) ，過去東(dong) 莞的分區發展理念是一種單純的空間劃分方案，組團統籌實施路徑不清晰，缺乏體(ti) 製機製支撐和政策保障，實施成效不明顯。
　　2012年，東(dong) 莞開始以市場為(wei) 導向，推動水鄉(xiang) 地區“10鎮一港”統籌發展，打造水鄉(xiang) 特色發展經濟區，用經濟區域的概念代替行政區劃，通過主體(ti) 功能區建設，突破行政區劃限製，實現資源的統籌優(you) 化配置。
　　2014年4月8日，《東(dong) 莞市城市總體(ti) 規劃(2016—2030)》編製工作動員會(hui) 議提出，要完善組團式城市發展規劃，按照“一中心四組團”的城市格局，推動城市空間從(cong) 分散到集聚、從(cong) 多組團到大組團轉變，推動“行政區經濟”向“經濟區經濟”轉變。
　　此次總規草案提出的正是基於(yu) “經濟區”下的組團發展理念。
　　組團發展不搞一刀切
　　總規草案以同類型經濟區一體(ti) 化理念統籌鎮街(園區)發展，實施分區統籌戰略，以組團為(wei) 單位，跨鎮域整合協調產(chan) 業(ye) 、土地、基礎設施和公共服務等資源，提升城市建設水平，提高設施配置效率和公共服務質量。同時，對區域經濟發展進行分類指導，製定差別化的組團引導和調控政策，形成差異化的資源供給，以適應新的區域競合的需要。
　　這是東(dong) 莞城市總規編製思路的巨大變化。
　　市規劃局認為(wei) ，此次組團發展思路與(yu) 以往最大的的區別在於(yu) 治理模式的轉變和可操作性的提高。“一中心四組團”架構將改變各鎮街各自為(wei) 政的局麵，以大組團去麵對新的區域競合，以更高視野，在更大區域裏、更高平台上集中和高效合理地配置各種資源要素，以培育更高層麵上的競爭(zheng) 優(you) 勢，提升東(dong) 莞的區域地位。同時，在各個(ge) 組團現實發展條件出現較大差異的背景下，通過公共資源配置適當傾(qing) 斜與(yu) 差異化的發展路徑相結合，優(you) 化城鎮發展整體(ti) 格局，取得發展目標的一致性。
　　東(dong) 莞將不再是簡單的鎮街參與(yu) 區域和全球經濟，而是若幹個(ge) 都市區來麵向區域競爭(zheng) 。
　　城市中心“三核聯動”
　　東(dong) 莞位於(yu) 廣深之間、珠三角的核心發展走廊上，受到周邊城市的強烈作用和影響，加上扁平化的行政架構，使得東(dong) 莞一直以來都不是單中心城市，而是一個(ge) 由大大小小的鎮組成的城鎮群的發展模式，這也決(jue) 定了東(dong) 莞的多中心發展格局。
　　總規草案建立了“城市中心-組團中心(戰略節點)-鎮中心”三級中心體(ti) 係。
　　城市中心不再隻是以前的中心城區，隻發揮城市綜合服務的作用，而是采用組合的方式，以“綜合服務+創新+高端產(chan) 業(ye) ”共同豐(feng) 富城市中心的內(nei) 涵。中心城區建設高水平的綜合服務中心。鬆山湖與(yu) 生態園打造引領東(dong) 莞轉型升級的區域創新走廊。虎門-長安(長安新區)構建東(dong) 莞參與(yu) 珠江口國際灣區戰略的產(chan) 業(ye) 新高地。全市將形成“三核驅動”的中心結構。
　　在組團中心(戰略節點)層麵，東(dong) 莞培育水鄉(xiang) 新城、常平、塘廈3個(ge) 組團中心，虎門港、粵海銀瓶合作創新區等戰略節點則將發展區域性的專(zhuan) 項服務職能。
　　值得關(guan) 注的是，在中心組團裏出現了兩(liang) 個(ge) “核心”。市規劃局表示，中心城區和鬆山湖(生態園)是互補的發展關(guan) 係，中心城區偏向提供優(you) 質綜合服務，鬆山湖(生態園)要引領和促進整個(ge) 東(dong) 莞產(chan) 業(ye) 的轉型升級，更偏向創新產(chan) 業(ye) 和生產(chan) 服務。這兩(liang) 個(ge) 核心分工不同，但發展相互促進，這也是整個(ge) 中心組團的發展動力所在。
　　政府定結構
　　市場填內(nei) 容
　　【對話】
　　中國城市規劃設計研究院深圳分院副院長朱力
　　記者：東(dong) 莞城市總規是唯一一個(ge) 到2030年的國務院審批城市總體(ti) 規劃的編製試點。您認為(wei) 總規草案的探索意義(yi) 體(ti) 現在何處?
　　朱力：目前我國的規劃體(ti) 係和規劃方法正處在調整和改革的關(guan) 鍵時期，傳(chuan) 統的編製思路和編製方法已經不能適應社會(hui) 經濟發展的進程和我國全麵建設市場經濟的要求。本次規劃的探索核心就是順應我國社會(hui) 經濟變革的基本方向，轉變技術藍圖式的編製思維，邁向調控空間發展的公共政策。
　　以往的總體(ti) 規劃編製在很大程度上是藍圖式的，預測城市的規劃，確定城市的布局。這種思路是計劃經濟和政府管製遺留下來的，我們(men) 太習(xi) 慣於(yu) 確定的未來，太習(xi) 慣於(yu) 預測未來。可是，市場是多變的，未來是不確定的，也正因此，規劃常常不能適應。
　　理論上講，靜態藍圖根本無法適應演化的城市複雜係統，也無法適應多變的未來，正式傳(chuan) 統規劃編製方法論的局限在很大程度上解釋了為(wei) 何很多規劃的短命。
　　東(dong) 莞這次規劃的核心出發點就是要突破靜態技術藍圖的思維，邁向基於(yu) 空間的公共政策的規劃。
　　通俗一點講，前景是需要的，我們(men) 需要對外來的發展進行一個(ge) 基本的判斷，但是更重要的我們(men) 關(guan) 注的是製定邁向這一未來的各種框架、製度和政策。所以我們(men) 這次規劃的工作定位是“立足轉型、統籌市域的空間政策”。
　　記者：在公共政策的規劃上，總規草案進行了哪些探索?
　　朱力：邁向公共政策的規劃，一個(ge) 基本的前提就是要妥善處理好政府和市場的關(guan) 係，上級政府和下級政府的關(guan) 係。
　　具體(ti) 到東(dong) 莞而言，一是把東(dong) 莞政府應該管的事情管住，城市的發展框架、生態邊界、主體(ti) 的空間結構、戰略性節點的功能、交通框架明確下來，做到剛性可控。剩下
空間決(jue) 策交給市場，最大的發展市場配置資源的作用。
　　二是要結合東(dong) 莞的政府治理結構的特點和未來的發展方向，明確市級政府和鎮街政府的空間事權，在保證全市整體(ti) 有序的前提下充分發揮鎮街的自主性。
　　這樣，市場就有了明確的運行邊界，下級政府也有了操作的指南。
　　支持上述公共政策規劃實現的是我們(men) 製定了分層次的、分尺度的“結構引導+要素管控”技術方法。政府定結構，市場填內(nei) 容;市級政府定結構、鎮街政府來落實。
　　通過這種方法，利用我們(men) 規劃中的各種政策構成的“傳(chuan) 導機製”，我們(men) 就可以把國家的要求、市級政府的要求落實到最後城市發展的結果中，落實到市場配置資源的過程中。這樣我們(men) 就可支持東(dong) 莞實現有為(wei) 的政府、有效的市場。

                                                                  來源：南方日報

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